Markus Jankowski
Nachhaltige Reformen?
– Ein Kommentar zu den Vorschlägen der Rürup-Kommission
–
pdf-Version Nachhaltigkeit
bedeutet, dass die Sozialen Sicherungssysteme nicht einseitig heutigen
Generationen einen Vorteil zu Lasten künftiger Generationen einräumen.
Von nachhaltigen Sozialsystemen erwartet man außerdem, dass
sie sich an ständig ändernde Rahmenbedingungen anpassen.
Nur dann kann die Halbwertszeit der sogenannten großen Reformwerke
von derzeit rund zwei Jahren erhöht werden. Diesbezüglich
schlägt die Kommission für die Gesetzliche Rentenversicherung
(GRV) mit einem Anstieg der Regelaltersgrenze sowie mit dem Nachhaltigkeitsfaktor
grundsätzlich sinnvolle Maßnahmen vor. Dagegen können
die Lösungen für die Gesetzliche Krankenversicherung (GKV)
und die Pflegeversicherung (PV) nicht überzeugen.
Die Absenkung der Rentenansprüche ist unvermeidbar aber auf die
Verteilung kommt es an
Die GRV wird – ebenso wie die GKV und die
PV – im Umlageverfahren finanziert. Das heißt die heute
junge und erwerbstätige Generation kommt für die Renten
und die im Alter steigenden Gesundheits- und Pflegekosten auf. Schon
bei gleichbleibender Lebenserwartung führen rückläufige
Geburtenraten daher über kurz oder lang zu steigenden Belastungen
für die nachfolgenden Generationen, wenn das Leistungsniveau
in den Sozialsystemen konstant gehalten wird.
Diesem Umstand will die Kommission durch einen Nachhaltigkeitsfaktor
Rechnung tragen. Er begrenzt den Rentenanstieg, wenn sich das Verhältnis
von Einzahlern und Rentnern zu Lasten der Erwerbstätigen verschlechtert.
Auf diese Weise werden bei rückläufigen Geburtenraten die
Belastungen der Generationen angeglichen. Allerdings birgt diese pauschale
Absenkung des Rentenniveaus ein Gerechtigkeitsproblem in sich.
Die Berücksichtigung von Kindererziehungszeiten
in umlagefinanzierten Sozialversicherungssystemen darf nicht mit einem
gesellschaftspolitisch motivierten Familienlastenausgleich verwechselt
werden. Die Erziehung und Ausbildung von Kindern ist konstituierend
für das Umlageverfahren. Daher ist es systemwidrig, die künftigen
Ansprüche allein an den gezahlten Beiträgen zu Gunsten der
heutigen Rentner festzumachen. Denn wer heute keine Verantwortung
für künftige Erwerbstätigengenerationen übernimmt,
erhält im geltenden Rentensystem trotzdem die gleichen Ansprüche,
wie derjenige, der durch Erziehungsleistungen die Grundlage für
die künftigen Rentenzahlungen schafft. Kinderlose werden gegenüber
Eltern systematisch bevorzugt. Zwar leisten auch Kinderlose einen
Beitrag zur Erziehung z. B. über steuerfinanzierte Bildungseinrichtungen.
Dennoch ist die heutige Berücksichtigung der Erziehungsleistungen
unzureichend und unsystematisch. Es ist nicht leicht, ein Verfahren
zu entwickeln, welches eine gerechte Verteilung bietet. Ein weitreichender
Verzicht auf eine Berücksichtigung der Erziehungsleistungen ist
neben den unerwünschten Verteilungswirkungen möglicherweise
sogar Ursache niedriger Geburtenraten. Die Lösung dieser Schwierigkeiten
wäre Aufgabe der Kommission gewesen.
Die Anhebung der Regelaltersgrenze ist zwingend erforderlich
In einer alternden Gesellschaft muss zwangsläufig
länger gearbeitet werden. Ansonsten steigt bei unveränderter
Leistung der Anspruch an die nachfolgenden Generationen kontinuierlich
an. Auch zu niedrig bemessene Abschläge bei vorzeitigem Renteneintritt
belasten die Erwerbstätigen zu Gunsten der jeweiligen Rentner.
Die von der Kommission angeregte sukzessive Anhebung der Regelaltersgrenze
ist daher richtig. Sie setzt allerdings sehr spät und sehr langsam
ein. Die in diesem Zusammenhang vorgeschlagenen Maßnahmen zum
Abbau von Vorruhestandsregelungen zeigen in die richtige Richtung.
Die heute zu niedrig bemessenen Abschläge bei vorzeitigem Rentenbezug
hingegen sollen laut Kommission beibehalten werden. Die hieraus entstehenden
Anreize zur Frühverrentung werden demnach nicht abgebaut.
Regelaltersgrenze oder Renteneintrittsalter?
Bei einer konstanten Regelaltersgrenze und einem
gleichbleibenden Rentenniveau erhöht sich durch einen Anstieg
der Lebenserwartung der Barwert der Rentenzahlungen. Soll der Barwert
der Rentenzahlungen konstant gehalten werden müssen also entweder
Leistungen durch entsprechende Abschläge reduziert oder das Renteneintrittsalter
erhöht werden. Im heutigen System profitieren dagegen die Rentenempfänger
von der längeren Zahldauer der Rente – zu Lasten der nachfolgenden
Generationen. Wird hingegen die Entwicklung der Regelaltersgrenze
an die Entwicklung der Lebenserwartung geknüpft, profitieren
die unterschiedlichen Generationen in gleichem Maße von einem
Anstieg der Lebenserwartung.
Wenn Rentenabschläge äquivalent berechnet sind, hat ein
vorgezogener Renteneintritt keinen Einfluss auf die Finanzierbarkeit
des Rentensystems. Die Abschläge von der Rentenhöhe kompensieren
in diesem Fall exakt die geringeren Einzahlungen und die verlängerte
Bezugsdauer der Rente. Zu niedrige Abschläge und fehlerhafte
arbeitsmarktpolitische Maßnahmen begünstigen heute den
vorgezogenen Ruhestand zu Lasten der Sozialversicherungen und der
Steuerzahler. Schätzungen für äquivalente Abschläge
bei vorzeitigem Bezug liegen zwischen 6% und 8% pro Jahr des vorgezogenen
Renteneintritts – im Gegensatz zu 3,6% heute. Diese Mängel
müssen behoben werden. Dann kann man den Erwerbstätigen
die Entscheidung über den tatsächlichen Renteneintritt selbst
überlassen – vorausgesetzt sie verfügen über
hinreichend hohe Ansprüche für eine eigenständige Mindestsicherung
im Alter. Die in der politischen Diskussion zur Zeit regelmäßig
geforderte Anhebung des tatsächlichen Renteneintrittsalters von
etwa 60 auf 65 Jahre ist dagegen kein Ersatz für die Anhebung
der Regelaltersgrenze von 65 auf 67 Jahre.
In der Kranken- und Pflegeversicherung ist die Kapitaldeckung unverzichtbar
Die Ausgaben für die Gesundheitsversorgung
und für die Pflege steigen im Alter stark an. In den umlagefinanzierten
Sozialversicherungen tragen die jüngeren Erwerbstätigen
durch ihre Beiträge diese Lasten, damit die Beiträge der
Älteren nicht ansteigen brauchen. Auch in der GKV und der PV
führt daher die demografische Entwicklung zu steigenden Lasten
der künftigen Generationen. Allerdings fehlen die in der Rentenversicherung
gegebenen Instrumente zur Reaktion auf die demografische Herausforderung.
Weder kann der „Renteneintritt“ in diesen Versicherungen
beliebig verschoben werden, da der Verlauf der Gesundheits- und Pflegekosten
auf medizinische und pflegerische Notwendigkeiten reagiert. Noch lässt
sich das „Rentenniveau“ einfach absenken. Eine Reduzierung
des Leistungsniveaus in der Kranken- und Pflegeversicherung würde
mit zunehmendem Alter die Rationierung von Leistungen oder die Herausnahme
einzelner Leistungen aus dem Leistungskatalog erfordern. Selbstverständlich
bestünde die Möglichkeit, sich für die Übernahme
dieser Leistungen privat abzusichern. Wie die jüngst geführte
Diskussion gezeigt hat, ist dieses Vorgehen aber in unserer Gesellschaft
nicht zustimmungsfähig.
In der Kranken- und Pflegeversicherung wäre daher ein Übergang
auf ein kapitalgedecktes System dringend erforderlich. Die individuelle
Vorsorge für hohe Ausgaben im Alter durch den Aufbau eines Kapitalstocks
verringert die Anfälligkeit dieser Versicherungszweige gegenüber
demografischen Entwicklungen. Durch die Bildung von Altersrückstellungen
kann in jungen Jahren ein Kapitalstock aufgebaut werden, der die im
Alter steigenden Kosten für Krankheit und Pflege deckt. Aufgabe
der Kommission wäre es gewesen, Reformszenarien für den
schwierigen Übergang von den umlagefinanzierten Sozialsystemen
auf ein kapitalgedecktes Versicherungssystem zu entwickeln. Die Kunst
hierbei läge in einer generationengerechten Verteilung der heute
bereits bestehenden, aber nach und nach erst aufzudeckenden Ansprüche
an das Umlageverfahren. Diese müssen in jedem Fall gedeckt werden:
Entweder im Umlageverfahren durch die künftigen Generationen
oder im Zuge eines Systemwechsels durch eine einmalige oder sukzessive
Offenlegung des Defizits im Staatshaushalt.
Das von Rürup präferierte Gesundheitsprämienmodell
hingegen muss ohne einen Kapitalstock auskommen. Die von anderen Kommissionsmitgliedern
vorgeschlagene Bürgerversicherung würde die demografiebedingten
Probleme der GKV sogar auf zusätzliche Personenkreise ausweiten.
Zwar wird für die PV mit dem „generativen Ausgleichsbeitrag“
ein erster Schritt in Richtung ergänzender Kapitaldeckung vorgeschlagen.
Da der Kapitalstock jedoch lediglich bis zum Jahre 2030 aufgebaut
und anschließend sukzessive wieder verzehrt wird, werden die
demografischen Probleme schrumpfender Gesellschaften nicht gelöst.
Reformen nicht verschleppen
Wenn die Reformvorschläge der Kommission zur
Rentenreform umgesetzt werden, zeigt dies in die richtige Richtung.
Die Vorschläge zur Reform der Finanzierung von Kranken- und Pflegeversicherung
greifen dagegen zu kurz. Die Bundesregierung sollte die dringend notwendigen
Reformen nicht verschleppen. Mit steigenden generativen Lasten und
höherem Durchschnittsalter der wahlberechtigten Bevölkerung
wird eine nachhaltige und generationengerechte Reform der Sozialen
Sicherung zunehmend schwieriger.
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